法蘭西隨筆 (Les essais de Tomlinfox) 2005

改革人人會說，但要看是什麼改革。

 

11月10日，考試院院會決定採取銓敘部聯席會議中所提的退休合理化方案，也就是所謂的「甲案」，內容是以「退休所得替代率」作為評量公務人員退休金的請領標準。考試院還表示，希望的方案是軍、公、教同步實施，商請教育部和國防部一併調整。（http://www.ettoday.com/2005/11/10/301-1867786.htm 東森新聞報參照）

 

退休所得替代率的觀念

 

 

所謂「退休所得替代率」，是一個挺新奇的概念，至少在過去很少在媒體間被提起。一般的定義是：退休人員在退休後所領的退休金占退休前薪資所得之比率。

 

 

簡單的說，你拿的退休金要是比現在跟你同一個職等的人拿的還多，是不合理的，所以這就需要一個比率去計算啦。一般的算法是把「退休所得（退休金）」除以「現職待遇（退休前薪資）」，這個比率就是所謂的「退休所得替代率」。超過這個比率多領的錢，就是不合理的，就要被砍掉。

 

那麼，退休所得替代率要定到多少才算合理？這很難說，根據銓敘部提出來的甲案，他的計算標準是：

 

一、  現職待遇：本俸（年功俸）、技術或專業加給（按25種專業加給分別計算）、主管職務加給、年終工作獎金（1.5個月除12）。

二、  退休所得：月退休金、公保養老給付優惠存款利息、年終慰問金（約0.75個月除12）。

三、   退休所得替代率的上限百分比：任職25年者，上限百分比擬85%，其後每增加1年，增加一個1%，最高35年，上限百分比為95%。

 

也就是說，如果你作30年公務員，你退休前薪資是10萬元好了，你現在領的退休金所佔的比率不能超過原來薪資的百分之90，也就是9萬元，多了，就要扣掉。

 

好了，單純去看「退休所得替代率」的標準，似乎是很合理的，但問題就卡在18趴。這裏我們先不管公務員，就拿老師當例子好了（反正他們都一樣，被宰只是早晚的問題）。

 

老師的例子

 

 

老師退休以後，通常會拿到兩筆錢，一筆叫做「公保優惠存款利息」，另一筆叫做「退休金」。現在在台灣，老師們的退休制度是以民國八十四年退撫基金建立做為分界點，區別舊制和新制兩類。

 

在舊制裡面，也就是民國84年以前退休的老師，適用「學校教職員退休金優惠存款辦法」（後來在84年11月7日改名叫「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）第三條規定，「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之五十優惠利率計算。但最低不得低於年息百分之十八。」這個法規命令（依公務人員退休法施行細則第三十二條第一項規定訂定）就是一般我們說「18趴」的法源依據。

 

舊制裡面的老師也可以從公保養老給付的優惠存款中拿到18趴的利息，換句話說，他會有兩筆錢可以領：也就是「公保利息」，以及「退休金利息」。

 

這聽起來好像很多，但仔細看看會發現其實不然：公保的18趴其實是有存款總數限制的，假設是150萬好了，一個月就大約有2.25萬的養老給付可以請領。至於退休金部分，一次請領退休金假設是400萬好了，用18趴計算就是每個月拿6萬元左右，兩個加起來約為8萬2千5百元。

 

公保的存款和退休金的本金都是動不得的，也就是說，實際上退休的教師能拿的錢大約就是這麼多。

 

新制則是採用退撫基金制度，按照「學校教職員退休條例」第8條規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」同條例5條規定：「任職十五年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：

 (一) 一次退休金。

 (二) 月退休金。

 (三) 兼領二分之一之一次退休金與二分之一之月退休金。

 (四) 兼領三分之一之一次退休金與三分之二之月退休金。

 (五) 兼領四分之一之一次退休金與四分之三之月退休金。」

 

簡單地說，就是把退休金的型態，分成「一次領」跟「月領」兩種，退休金的錢由老師和政府一起分擔。新制適用於84年以後進入教職的人員。按照「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第2條規定，適用新制的老師們是不能享有優惠存款這項福利的。換句話說，18趴的問題其實在民國84年已經被立法「斷流式」地解決了，會與18趴的問題有所牽扯的人，主要有兩類：

 

1.      舊制前退休，請領一次退休金的老師們。

2.      舊制前進入教育界，服務期間跨越民國84年這個舊制與新制的分水嶺，在新制推行之後退休的老師們。

 

第二類的老師們在計算退休金上比較複雜一些，主要是因為年資合併的問題。按照「學校教職員退休條例」第21之1條的規定：「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，其退休金依左列規定併計給與：

一  本條例修正施行前任職年資，應領之退休金，依本條例修正施行前原

    規定之標準，由各級政府編列預算支給。

二  本條例修正施行後任職年資應領之退休金，依第五條第二項至第四項

    規定標準，由基金支給。」

 

比方說，任職於民國60年，於民國89年退休的老師，就適用這一條的規定：84年8月以前的年資為24年，這部份用舊制，可以享有18趴的退休金存款優惠，剩下的5年則是適用新制，這部份就不能有優惠了。

 

這次所謂的「改革」，主要針對的就是這一批老師們。

 

18趴的歷史

 

 

18趴的歷史悠久，從聯合報的一個小小的歸納及圖表我們可以看得出來，（本文附圖 ）所謂的18趴的固定利率是在民國72年左右被訂立下來的，在那之前是用浮動利率（銀行利率1.5倍）計算。之所以用18趴這種現在看起來似乎高得不得了的利率計算，在當初卻是基於一個公益的理由：縮減國庫支出。

 

為什麼？因為當時的銀行利率大約是在百分之12左右，而政府「預估」如果利率在這樣攀升下去，原來1.5倍浮動利率的結果可能會讓優惠存款變成20趴、30趴...所以乾脆改用固定匯率，一了百了。

 

然而，千金難買早知道，過了二十幾年，現在銀行的利率居然降到連兩趴都不到，台灣也因為全球經濟不景氣陷入衰退狀況。兩相對照，18趴就顯得讓人分外眼紅：大家都快趴到底了，怎麼你們還趴那麼高？

 

也因此，透過這層歷史因素去看18趴，如果說這種優惠存款是特權，其實是不近情理的一種講法，因為那只是一個僵化的利率政策下的產物而已。軍公教人員並沒有從國庫裡面偷任何東西，他們在國家經濟最困難的時候仍然堅守岡位，你現在嫌他們拿的高，以前為什麼不同情他們拿的低呢？

 

摒除感情問題不談，我們來看考試院這次提的「改革」作法，到底改革了什麼？

 

制度混亂、標準不清

 

 

考試院針對過渡時期的軍公教人員祭出退休金合理化大旗，這面旗子上頭寫的是「退休所得替代率」。聽起來似乎蠻合理，但就讓我們來檢視這個所謂「退休所得替代率」的定義，看看合不合理。

 

前面提到，退休所得替代率就是「現職待遇」和「退休所得」的比率。換句話說，「現職待遇」是分母，分母要是越大，退休所得替代率就越低。

 

甲案的定義把本俸（年功俸）、技術或專業加給（按25種專業加給分別計算）、主管職務加給、年終工作獎金（1.5個月除12）全部算成「現職待遇」，這代表什麼？這代表說如果一個教務主任跟一個一般老師的「退休所得替代率」將會不同，教務主任的替代率低，一般老師的高，假設教務主任是百分之75，一般老師可能是百分之85好了，這時如果政府把「退休所得替代率」上限定為80，被砍錢的就是一般老師，而砍不到教務主任。

 

這只是一個最簡化的算法，也說明了全國退休教師聯盟所提出的質疑：「這項改革受害最深的是基層教師或公務員，一般的校長、主任或公務單位中的高階主管因為有「主管加給」，因此影響不大。」這就叫做「養大殺小」，公平嗎？

 

再講分子「退休所得」的部分好了，甲案中把月退休金、公保養老給付優惠存款利息、年終慰問金計入為「退休所得」。問題是公保養老給付是依照公保契約來的，這部份可不是退休金，而是老師們自己的薪資一點一點扣起來的儲金。這種儲金所生的孳息如果也要算成是退休所得，那何不乾脆也把王大娘昨天晚上送的那兩隻雞也一起算進去得了？退休金和公保養老給付根本是基於兩種不同法律基礎所得到的給付，現在把這二者混為一談，真不知究竟是何居心？

 

一個改革政策，卻對於同是舊制底下進入教職體系的老師們，因為退休的時間差異而產生差別待遇。這個制度既然是不針對一次請領退休金的人，那麼難道領月退的人就該死嗎？同樣是民國55年進入教育界的老師，一個80年退休適用舊制，一個85年退休領月退成了「改革」的對象，後者還要多服務了台灣學子五年的光陰哪！這種「改革」政策怎麼會讓人心服呢？

 

偏好改革的考試院可能沒有察覺到這一切詭異的現象，以致於沈溺在改革的快感中而不自知。事實上，現在問題最大的是退撫基金，甚至有研究認為我國的退撫基金撐不過2010年（張瑞芳，我國教師退休制度之變革，中山碩士論文，p.26 ）。結果呢？這種制度性的變革不去討論他，卻反過來畫蛇添足地對原來已經穩定的、明文化的制度表現大刀闊斧決心，除了製造議題，我實在想不出這種改革有什麼好處。

 

18趴的標準當然適用信賴保護原則

 

 

大法官釋字第525號解釋文說：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」這裏面大法官講得很清楚，行政法規也算在裡面，這可不是你政府關起門來開個會說改就改的。

 

有人說，「當年調升成18%，不用「以法律定之」，調降或廢除，反倒需要了，無恥！（勞工支持軍公教18%優存？一堆爛理由）」嘿，很抱歉，就是需要，你政府可以隨便給，但不能隨便收，君無戲言，這就叫信賴保護原則。更何況多少軍公教是為這18趴念茲在茲的？18趴作為一種勞動條件，憑什麼軍公教不能護18趴？憑什麼優存利率說降就降？更何況這些規定都是基於法規命令層層授權而來，憑什麼一個「改革」的口號就可以壓倒一切？

 

說18趴優惠利率不動，是自欺欺人。如果照考試院的案子實施下去，原來可以領到公保優惠給付的教師們受影響是必然的。陳總統說：「考試院所通過方案，並沒有將18%優惠存款利率全部取消，而是在兼顧軍公教退休人員生活的尊嚴與經濟的需求兩大考量之下，透過漸進式的改革，將退休所得予以合理化。」是哪，話說的真是漂亮，左來一句尊嚴，右來一句需求，賞了退休軍公教一巴掌以後再摸摸臉說：「我是為你好哪！」這樣把軍公教當成朝三暮四的猴子耍，誰還會相信什麼勞什子的尊嚴？據說陳總統有意要將這項方案實施後所節省的經費充當老農津貼之用，如果此言屬真，那我倒是建議乾脆砍掉所有退休制度，以後統一改用發放「國民津貼」的方式處理問題算了：社會平等，貧富相均，人人有錢拿，個個有外快，真是好一片共產大同的台灣共和國！

 

氣死我了。 

 

 

---

 

 （圖片來源：聯合報）